Il CCNL del comparto Autonomie Locali e le problematiche della Polizia Locale.

Premessa

Il 22.01.2004 è stato definitivamente sottoscritto il CCNL del comparto Autonomie Locali per il

biennio economico 2002 – 2003 e il quadriennio normativo 2002 – 2005.

Si tratta di un accordo raggiunto dopo un serrato confronto tra l’ARAN e le Organizzazioni

Sindacali che si è protratto a lungo a causa delle difficoltà che le parti hanno incontrato nel trovare

un’intesa soprattutto sulla parte economica, anche se i punti controversi non hanno riguardato

esclusivamente gli aspetti di natura economica. Infatti la discussione ha toccato anche elementi

attinenti la gestione del rapporto di lavoro ed in particolare l’ampiezza degli interventi sul sistema

di classificazione del personale e sull’ordinamento professionale.

A tale proposito il nuovo CCNL si limita ad azioni mirate ad alcune aree, con risposte comunque

circoscritte ad alcune istanze da tempo venivano poste non solo dalle Organizzazione Sindacali, ma

sollecitate da categorie di dipendenti.

Le norme specificamente destinate al personale della Polizia Locale

Principi generali

Innanzitutto il CCNL rivolge particolare attenzione al personale della Polizia Locale dedicando a

tale area una serie di clausole ed in particolare l’intero capo III° collocato all’interno del titolo III°.

Tali previsioni rivestono una valenza di natura politica o di indirizzo, visto che le concrete ricadute

sono modeste, non bisogna comunque dimenticare l’importanza di queste enunciazioni di principio

che tendono a costituire il presupposto per lo sviluppo degli istituti contrattuali negli accordi che

saranno siglati in futuro.

In effetti il riconoscimento del ruolo della polizia locale nella costruzione di politiche integrate per

la sicurezza e per corrispondere efficacemente alle sollecitazioni provenienti dai cittadini, richiama

gli Enti a porre attenzione già da questo momento nell’adottare scelte in grado di assicurare

autonomia organizzativa ai Corpi di Polizia Locale e adeguati percorsi formativi per il relativo

personale. La Polizia Locale rappresenta inoltre una delle aree maggiormente coinvolte dal processo

di riforma costituzionale che ha ridisegnato il Titolo V° della Costituzione.

Problematiche di natura assicurativa

La premessa al Capo III tratta inoltre di una problematica specifica, relativa alla copertura

assicurativa degli agenti di Polizia Locale che svolgono a piedi attività di presidio e regolazione

della viabilità stradale, recependo il principio già espresso dalla Corte di Cassazione con la sentenza

n. 16364 del 20.11.2002. Si è trattato di una sentenza significativa in quanto ha ribaltato le

conclusioni cui erano pervenuti i giudici di primo grado e d’appello. In tali sedi era stato ritenuto

legittimo il rifiuto opposto da parte dell’INAIL di non corrispondere la rendita per infortunio sul

lavoro a fronte della riduzione della capacità lavorativa causata dalle lesioni riportate da un vigile a

seguito di un incidente in cui era stato coinvolto mentre dirigeva, nell’esercizio delle sue funzioni,

le manovre di un autocarro.

La Suprema Corte ha ricostruito con puntuali e numerosi riferimenti l’evoluzione della tutela del

lavoratore contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali e nel riconoscere il diritto del

ricorrente, ha espresso un importante principio di diritto cui il giudice di rinvio dovrà attenersi: “Il

lavoro del vigile urbano addetto, a piedi, alla viabilità stradale rientra nelle attività protette, a norma

dell’art. 1, comma 3, n. 1 D.P.R. 30.6.1965, n. 1124”.

Nel caso del vigile urbano viabilista, la Suprema Corte parte dalla constatazione che il D.P.R. n.

1124/1965 ha considerato il lavoro sulle strade intrinsecamente pericoloso ed ha conseguentemente

ritenuto che l’elencazione delle attività protette fatta dalla legge abbia carattere meramente

esemplificativo. Ha deposto a favore di tale interpretazione il principio secondo il quale a parità di

rischio, va accordata parità di tutela e la considerazione che le situazioni di pericolo cui è esposto il

vigile viabilista sono di gran lunga maggiori rispetto a quelle del comune pedone. Anzi i rischi che

deve quotidianamente affrontare l’agente di Polizia Locale nella regolazione del traffico sono del

tutto simili a quelle cui sono esposti i colleghi che utilizzano auto oppure motocicli. Il vigile urbano,

contrariamente ai pedoni che utilizzano marciapiedi e strisce pedonali, non si muove su percorsi

tendenzialmente separati da quelli delle vetture, ma per assolvere ai suoi compiti istituzionali,

“opera nel cuore del pericolo, in mezzo alla strada tra i veicoli circolanti”.

Per queste ragioni il CCNL prevede l’impegno delle parti affinché il competente Istituto per

l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro renda effettivo il suddetto principio.

Gli articoli 16, 17 e 18 del CCNL 22.01.2004, toccano invece aspetti concreti del trattamento

giuridico ed economico del personale dei Corpi di Polizia Locale; si tratta dell’indennità di

vigilanza, delle prestazioni assistenziali e previdenziali e dei permessi per l’espletamento delle

funzioni di pubblico ministero.

L’indennità di vigilanza

Per il primo istituto non vi sono particolari problemi interpretativi, viene disposto l’aumento

dell’indennità di vigilanza che viene rideterminata in _ 1.110,84 annui lordi con decorrenza

dall’01.01.2003, per il personale che svolge le funzioni di agente di polizia giudiziaria, polizia

stradale e di pubblica sicurezza, ai sensi dell’art. 5 della legge n. 65/1986, mentre per il restante

personale dell’area vigilanza che non svolge le suddette funzioni, l’indennità è fissata in _ 780,30

annui lordi. In entrambi i casi l’aumento mensile è stato pari a _ 25.

L’utilizzo dei fondi derivanti dalle sanzioni amministrative alle infrazioni al Codice della

Strada

L’articolo 17 richiama l’attenzione su una problematica molto sentita e discussa tra gli appartenenti

ai Corpi di Polizia Locale, si tratta dell’utilizzo dei fondi derivanti dalle sanzioni amministrative per

infrazioni al Codice della Strada.

Da tempo si disquisisce sulla legittimità dell’impiego di tali risorse per l’incentivazione del

personale della Polizia Locale e, a fronte delle richieste provenienti dalle Organizzazioni Sindacali e

delle aspettative espresse in tal senso da parte del personale interessato, si è costantemente

registrato un orientamento di segno negativo da parte dell’ARAN che ne ha escluso la legittimità in

quanto si sarebbe trattato di compensi non recepiti dalla contrattazione collettiva e per questo non

erogabili ai sensi del D.Lgs. 165/2001.

Infatti secondo quanto previsto dagli articoli 2 e 45 del D.Lgs. 165/2001, l’attribuzione di

trattamenti economici può avvenire esclusivamente in virtù di CCNL ed in modo coerente con gli

stessi.

L’articolo 40, comma 3, del D.Lgs. 165/2001, inoltre fa espresso divieto di definire in sede di

contrattazione decentrata integrativa contratti con clausole che siano in contrasto con i vincoli

risultanti dai CCNL o che comportino oneri non previsti negli strumenti di programmazione

annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione.

Il pieno riconoscimento delle suddette risorse per finalità previdenziali costituisce il definitivo

avvallo di quanto già attuato da molti Enti, confortati peraltro in tale scelta da sentenze dei Giudici

Amministrativi. Considerato che il comma 4 dell’articolo 208 del D.Lgs. 285/1992 richiama le

finalità contenute nel secondo comma tra cui figurano l'assistenza e la previdenza del personale dei

Corpi della Polizia di Stato e dei Carabinieri, si è proceduto ad estendere tale previsione anche al

personale della Polizia Locale, stante l’analogia di situazioni regolate dalla norma in questione.

Quest’ultima disposizione infatti aveva già fondato in alcuni enti la decisione di destinare parte dei

proventi delle sanzioni amministrative per finanziare piani di previdenza integrativa per gli

appartenenti ai Corpi di Polizia Locale, interpretando in via analogica il contenuto del comma 2.

Tale destinazione è stata ritenuta legittima dal TAR Emilia Romagna con una pronuncia emessa il

15.03.2001, dopo che era stata sollevata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 208 del

Codice della Strada con riferimento agli articoli 3 e 97 della Costituzione. In particolare il TAR

Emilia Romagna ha preso atto che la Corte Costituzionale con la sentenza n. 32/1999 aveva stabilito

che il suddetto art. 208 non contrastava con gli artt. 3 e 97 della Costituzione nella parte (comma 4)

in cui prevedeva che i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal

codice della strada spettanti ai Comuni potessero essere destinati alle finalità di cui al comma 2°, fra

le quali rientrava anche l’assistenza e la previdenza del personale del Corpo di Polizia Locale.

Conseguentemente il TAR ha annullato il provvedimento di controllo negativo del Co.Re.Co. che

aveva censurato la deliberazione con la quale era stata indetta la gara per l’individuazione di una

compagnia assicuratrice per la previdenza integrativa a favore dei dipendenti appartenenti al Corpo

di Polizia Locale.

L’elemento di novità, come sottolineato dalla stessa relazione illustrativa predisposta dall’ARAN, è

costituito dal richiamo all’articolo 55 del CCNL 14.09.2000 secondo il quale le attività sociali,

culturali e ricreative sono gestite da organismi formati da rappresentanti dei dipendenti. La clausola

contenuta nelle cosiddette “code contrattuali” richiama infatti l’articolo 11 dello Statuto dei

Lavoratori che prevede la costituzione all’interno dell’azienda di organismi, dotati di autonoma

soggettività giuridica, a partecipazione maggioritaria di rappresentanti dei lavoratori, ai quali, tra le

altre funzioni, è demandata la promozione di attività assistenziali.

Tale termine è da intendersi in un’accezione molto ampia in quanto vi sono ricomprese svariate

iniziative dirette a svolgere un ruolo complementare rispetto alle funzioni e ai compiti affidati alle

strutture istituzionali; nel caso di specie vengono in considerazione soprattutto le forme di

previdenza integrativa.

È ovvio che i soli possibili destinatari delle suddette iniziative sono gli appartenenti ai Corpi di

Polizia Locale e per questo motivo anche gli organismi destinati a gestire i fondi dovrebbe

coerentemente essere formati da rappresentanti del personale appartenente alla categoria.

La previsione contenuta nell’articolo 17 è ritenuta da autorevole dottrina (Renato Ruffini, si veda

inoltre la relazione illustrativa predisposta dall’ARAN) come un’ipotesi speciale di utilizzo dei

fondi derivanti dalla sanzioni amministrative per infrazioni al Codice della Strada e sarebbe

pertanto preclusa qualsiasi altra destinazione di tali risorse, quali il finanziamento di specifici

progetti di produttività o altre forme di incentivazione economica.

Da tempo peraltro si è affermata in molti enti la tendenza a definire, in sede di contrattazione

decentrata integrativa, dei fondi, utilizzando le risorse derivanti dall’applicazione dell’articolo 208

C.d. S, da destinare alla remunerazione delle attività svolte dal personale appartenente ai Corpi di

Polizia Locale, spesso in stretta correlazione con l’impegno profuso dagli stessi nei servizi di

viabilità. Gli accordi di tal contenuto sono stati spesso oggetto di critiche sotto molteplici profili, in

primis si è contestata la loro legittimità in quanto non contrattualmente previsti, inoltre da un punto

di vista più politico, è stata censurata l’opportunità di creare un collegamento tra attività repressiva

svolta dagli agenti di Polizia Locale e l’incentivazione degli stessi in quanto tale meccanismo

avrebbe potuto favorire atteggiamenti di tipo poliziesco anziché il dialogo con i cittadini e la

prevenzione che si attuano principalmente con l’attività formativa e l’educazione stradale.

Secondo un altro orientamento le risorse derivanti dagli introiti di cui all’articolo 208 del Codice

della Strada, possono rappresentare un’integrazione delle risorse per le politiche di sviluppo delle

risorse umane, rientrando in particolare nella fattispecie prevista dal 5° comma dell’articolo 15 del

CCNL 1.4.1999 (attivazione di nuovi servizi oppure accrescimento di quelli esistenti) oppure in

quella contemplata alla lettera k) del comma 1 dello stesso articolo che prevede la possibilità di

incrementare il fondo con le risorse che specifiche disposizioni di legge finalizzano alla

incentivazione di prestazioni o di risultati del personale, da utilizzarsi secondo la disciplina dell’art.

17. Tale interpretazione trova inoltre conforto in una sentenza del TAR Sicilia (n. 1136 del

28.08.2001) che ha affermato la legittimità di una delibera con la quale il Comune di Palermo aveva

destinato parte dei proventi delle sanzioni amministrative per il pagamento del salario accessorio

del personale della Polizia Municipale. Il TAR Sicilia ha ritenuto legittimo il provvedimento del

Comune di Palermo in quanto non determinava l’attribuzione di trattamenti economici non previsti

dai CCNL, ma costituiva solamente il presupposto per il reperimento di risorse destinate ad

alimentare i fondi contrattualmente previsti per l’incentivazione del personale.

La sentenza è particolarmente significativa perché offre una diversa chiave di lettura della norma e

concilia la destinazione dei proventi derivanti dalle sanzioni amministrative ai sensi dell’art. 208

C.d.S. con le disposizioni dei CCNL. Infatti l’applicazione della norma di cui sopra può consentire

di incrementare le risorse destinate alle politiche di sviluppo delle risorse umane e per la

produttività e di incentivare conseguentemente il personale della Polizia Municipale con compensi

da erogarsi secondo criteri meritocratici, nel pieno rispetto dei CCNL.

Si tratta di un’interpretazione coerente anche con i principi enunciati dal CCNL 22.01.2004, visto

che il riconoscimento dell’autonomia organizzativa per i Corpi di Polizia Locale e la previsione di

adeguati percorsi formativi per il relativo personale, non possono prescindere anche dalla

destinazione di adeguate risorse finanziarie a titolo di salario accessorio.

In ogni caso occorre tenere presente che le risorse derivanti dalle sanzioni al Codice della Strada

non possono essere utilizzate per creare ex novo figure di indennità non contrattualmente previste

utilizzando, come accaduto in taluni casi, le più fantasiose denominazioni.

Lo svolgimento da parte del personale della Polizia Locale delle funzioni di pubblico

ministero, su delega del Procuratore della Repubblica

Con l’articolo 18 del CCNL si chiariscono alcune incertezze interpretative connesse allo

svolgimento delle funzioni di pubblico ministero delegate al personale dei Corpi di Polizia Locale

da parte del competente Procuratore della Repubblica. Il primo comma dell’articolo 50 del D.Lgs.

274/2000 prevede che nei procedimenti penali davanti al Giudice di Pace, le funzioni di Pubblico

Ministero possono essere svolte nell’udienza dibattimentale, su delega del Procuratore della

Repubblica, tra gli altri, anche da ufficiali di polizia giudiziaria, diversi da coloro che hanno preso

parte alle indagini preliminari (quindi anche dal personale della Polizia Locale cui siano state

attribuite le funzioni di cui all’articolo 5 della legge n. 65/1986).

Stante la doverosità delle funzioni delegate che il personale interessato non può rifiutarsi di

svolgere, l’articolo 18 chiarisce che l’Ente ha il dovere di accordare permessi retribuiti per il tempo

necessario all’espletamento dell’incarico affidato. Precedentemente si registravano incertezze

applicative sia sul tipo di permesso da accordare che sulle ricadute sul trattamento economico, in

assenza di univoci punti di riferimento legali o contrattuali ed in particolare si dubitava che tali

funzioni costituissero funzioni legalmente dovute.

La norma contrattuale scioglie ogni dubbio in materia, assimilando la fattispecie in questione

all’ipotesi in cui pubblici dipendenti siano chiamati a svolgere le funzioni di giudici popolari.

L’attenzione dedicata dal nuovo CCNL alla gestione del rapporto di lavoro nelle Unioni di

Comuni e nei servizi in convenzione e le sue ricadute per il personale della Polizia Locale.

Il CCNL 22.01.2004 contiene altre disposizioni che interessano l’attività della Polizia Locale,

soprattutto in un momento come quello attuale, caratterizzato da una forte propensione alla gestione

di servizi secondo le logiche dell’impresa “rete”.

Anche la Pubblica Amministrazione locale, nell’evoluzione delle sue funzioni, peraltro in crescita

visto il processo di trasferimento di competenze effettuato a seguito della riforma del Titolo V°

della Costituzione, vive dinamiche molto simili a quelle delle realtà imprenditoriali. Di

conseguenza, per soddisfare le esigenze espresse dai cittadini, si utilizzano strumenti giuridici che

tendono a realizzare assetti organizzativi analoghi a quelli tipici dell’impresa “rete”.

Si tratta di un termine che in un contesto industriale descrive situazioni molto diverse tra loro: in

alcuni casi identifica fenomeni di decentramento di attività da un’impresa centrale verso aziende

sub-fornitrici, in altri casi si riferisce a realtà produttive (non importa se tra loro omogenee o meno)

che si trovano ad operare in contesti territoriali caratterizzati da problematiche comuni.

Quest’ultima formula rappresenta la soluzione organizzativa seguita nel settore industriale che

presenta i maggiori punti di contatto con le esperienze realizzate dagli Enti Locali.

Infatti con sempre maggior frequenza si assiste alla nascita di gestioni in forma associata dei servizi

di Polizia Locale tra enti locali limitrofi, soprattutto se di piccole dimensioni.

Tale modalità di erogazione dei servizi pone diverse problematiche anche per quanto attiene la

gestione del personale e tale considerazione, unitamente allo sviluppo del fenomeno a livello

nazionale, è stato probabilmente la ragione che ha indotto le parti sociali ad inserire nel CCNL

22.01.2004 puntuali disposizioni in merito. In generale nel testo contrattuale si riscontra una

generale attenzione per le esigenze degli enti di piccole dimensioni che sono chiamati ad erogare

servizi con risorse e mezzi molto più limitati rispetto a quelli a disposizione dei Comuni con

maggior popolazione. In un contesto così difficile la strada percorsa sempre più frequentemente è

rappresentata dalla gestione in forma associata o in forma congiunta dei servizi, mediante la stipula

di apposite convenzioni, al fine di ottenere risparmi di gestioni grazie anche ai benefici che derivano

dalle economie di scala.

Questo fattore viene percepito con immediatezza per quanto attiene l’approvvigionamento di beni

strumentali particolarmente costosi, come le apparecchiature per la rilevazione della velocità, le

stazioni mobili, il vestiario, nonché gli strumenti per accertare lo stato di ebbrezza o l’assunzione di

sostanze psicotrope.

Tuttavia la gestione in forma associata coinvolge soprattutto l’organizzazione e la gestione delle

risorse umane.

Sotto il primo profilo, occorre rilevare che la gestione a livello sovracomunale per l’erogazione di

qualsiasi tipo di servizio, ma in particolar modo per quelli di Polizia Locale presuppone l’adozione

di scelte di ampio respiro da parte degli Organi di indirizzo politico. Tali decisioni maturano

solitamente in contesti caratterizzati da problematiche comuni che possono essere risolte con

efficacia ed efficienza solo se affrontate in modo sinergico da parte di tutti i soggetti istituzionali

coinvolti.

Il presidio del territorio e il controllo della viabilità rappresentano a volte obiettivi che molto spesso,

per svariate ragioni non solo di tipo geografico, possono essere conseguiti con uniformi e coerenti

politiche di azione a livello sovracomunale.

Maturata la scelta politica, questa deve essere concretamente attuata da parte dei soggetti cui sono

attribuite le competenze gestionali (dirigenti e responsabili dei Servizi). In genere nelle convenzioni

sono previsti momenti di programmazione, di indirizzo e di consuntivazione periodica cui

partecipano soggetti espressione degli organi titolari dei diversi livelli di competenza. Si tratta di

quelle forme di consultazione tra gli enti contraenti che sono espressamente richiamate dall’articolo

30, comma 2, del D.Lgs. 267/2000 e che possono essere variamente strutturate a seconda delle

esigenze e del grado di complessità proprio della gestione associata. A proposito di tali forme

gestionali il CCNL 22.01.2004 affronta alcune problematiche attinenti la gestione del rapporto di

lavoro, in alcuni casi introducendo contenuti innovativi, in altri fornendo opportuni chiarimenti per

la corretta attuazione di modelli organizzativi già possibili.

Si ispira a tali logiche l’articolo 14 del CCNL 22.01.2004 che tratta del personale utilizzato a tempo

parziale e dei servizi in convenzione. Si tratta di una disposizione finalizzata a perseguire due tipi di

obiettivi:

a) la migliore realizzazione dei servizi istituzionali,

b) il conseguimento di un’economica gestione delle risorse.

In effetti non si dubitava neppure in precedenza della possibilità che nell’ambito di strutture gestite

in convenzione, si potesse ricorrere a personale dipendente da uno o più enti tra quelli aderenti alla

convenzione. Si pensi a tal proposito agli uffici comuni realizzati ai sensi dell’articolo 30, comma 4,

del D. Lgs. 267/2000.

La norma contrattuale a questo proposito ha il pregio di fare chiarezza, riconducendo nella

convenzione stessa la fonte della disciplina del tempo di lavoro del personale assegnato, la

ripartizione degli oneri finanziari e di tutti gli altri aspetti utili per il corretto utilizzo delle risorse

umane funzionalmente assegnate alle strutture comuni.

L’assegnazione ad un diverso ente oppure ad un ufficio comune, non incide minimamente sulla

titolarità del rapporto di lavoro che continua ad intercorrere tra il dipendete assegnato e l’ente di

provenienza. Quest’ultimo provvede a gestire tutti gli istituti contrattualmente previsti, compreso lo

sviluppo di carriera, sia quello che si attua attraverso le progressioni orizzontali che quello che si

realizza attraverso le progressioni verticali.

La specificazione può apparire pleonastica se si tiene conto che l’istituto delle progressioni verticali

è comunque strettamente connesso alle dotazioni organiche e ai piani occupazionali triennali e non

potrebbero essere attuate se non da parte dell’ente titolare del rapporto di lavoro. Le progressioni

orizzontali sono estremamente diverse per presupposti e modalità attuative, ma non possono che

essere gestite da parte dell’ente datore di lavoro, per la loro connessione con il fondo per le politiche

di sviluppo delle risorse umane e per la produttività, al cui interno viene costituito l’apposito fondo

per corrispondere gli incrementi retributivi collegati alla progressione economica nella categoria.

Opportunamente il CCNL prevede che l’ente titolare del rapporto acquisisca gli elementi

conoscitivi utili per l’applicazione degli istituti contrattuali: ad esempio gli attestati di eventuali

corsi di formazione organizzati dall’ente presso il quale il dipendente è assegnato, le risultanze del

sistema di valutazione, visto che il ruolo di valutatori sarà svolto dai responsabili presso l’ente di

destinazione o presso le strutture gestite in convenzione cui il dipendente è assegnato.

Da ultimo si segnala che il CCNL prevede anche la possibilità per l’ente utilizzatore di riconoscere

incentivi economici anche al personale funzionalmente assegnato, nel rispetto delle logiche

contrattuali definite dall’articolo 17 del CCNL 01.04.1999.

Gli interventi sul sistema di classificazione del personale: la valorizzazione delle alte

professionalità e le posizioni organizzative a tempo parziale.

Il CCNL 22.01.2004 lascia comunque sul tappeto molte problematiche, tra le quali si cita il modesto

intervento sul sistema di classificazione del personale. Si tratta di una problematica che sarà

affrontata negli accordi che interverranno in un prossimo futuro come dimostrato dalla circostanza

che il CCNL istituisce un organismo che avrà il compito di formulare proposte in merito. Si tratta

della Commissione paritetica per il sistema di classificazione (art. 12) che in particolare dovrà

analizzare i processi lavorativi in modo da arricchire le attuali declaratorie dei profili professionali,

inoltre tra le priorità che dovranno essere prese in considerazione figurano le selezioni verticali tra

categorie e la problematica dei profili professionali per i quali si prevede che i livelli B3 e D3

costituiscano ancora le posizioni d’accesso (ex 5^ e 8^ qualifiche).

Uno degli aspetti più rilevanti sotto il profilo giuridico e organizzativo della gestione del rapporto di

lavoro è costituito dall’introduzione della disciplina per la valorizzazione delle alte professionalità

(art. 10), che tuttavia costituisce ancora una risposta molto limitata alle problematiche relative

all’area quadri nelle Autonomie Locali.

Si tratta di un argomento che costituisce oggetto di un dibattito dottrinale e giurisprudenziale ormai

diffuso.

Nelle Pubbliche Amministrazioni non ha ancora trovato applicazione la legge n. 190 del 1985 che

ha introdotto la figura dei “quadri”, definendoli come quei lavoratori “che, pur non appartenendo

alla categoria dei dirigenti, svolgono funzioni con carattere continuativo di rilevante importanza ai

fini dello sviluppo e dell’attuazione degli obiettivi dell’impresa”. Tuttavia la legge, individua le

caratteristiche salienti della categoria, ma non determina i requisiti e le condizioni per il

conferimento della qualifica di “quadro”, demandandola alla contrattazione collettiva. Il tenore

letterale della norma ha portato la giurisprudenza ad escludere la possibilità di riconoscere ad un

dipendente tale categoria in assenza di un’apposita disciplina contenuta nei CCNL.

Per certi versi si tratta di una situazione che si può riscontrare anche nel settore del pubblico

impiego ed in particolare degli enti locali, ove manca, al momento una definizione della figura

intermedia tra dirigenti e impiegati. Parte della dottrina ha ritenuto di individuarne la disciplina

nelle disposizioni relative alla istituzione dell’area delle posizioni organizzative (articolo 8 e

seguenti del CCNL 31.3.1999), ma le differenze sembrano prevalere sui punti di contatto.

Innanzitutto, le norme contrattuali non hanno creato una nuova categoria professionale, ma hanno

disciplinato i presupposti e gli effetti connessi al conferimento di uno speciale incarico, di durata

limitata nel tempo, che è possibile conferire al personale inquadrato nella categoria D. Alla

scadenza dell’incarico il titolare può vantare una mera aspettativa alla riconferma, ma ove questa

non dovesse avvenire, a seguito di revisioni organizzative o per il mutare degli obiettivi che

l’Amministrazione intende perseguire, non ci si troverebbe di fronte ad una sorta di

demansionamento del dipendente. L’articolo 9, comma 5 del CCNL 31.3.1999, stabilisce che in

caso di revoca dell’incarico il dipendente viene restituito alle funzioni del profilo di appartenenza e

resta inquadrato nella categoria di appartenenza. Solo se la revoca è stata disposta a seguito della

valutazione negativa sul raggiungimento dei risultati prefissati l’interessato avrà diritto di esporre le

sue ragioni in contraddittorio con l’Amministrazione, avvalendosi dell’assistenza

dell’organizzazione cui conferisce mandato o di persona di sua fiducia.

Il CCNL 22.01.2004 non ha segnato una svolta nel senso di un esplicito riconoscimento della

categoria dei “quadri”, ma ha introdotto alcune novità che costituiscono una parziale risposta alle

attese del personale inquadrato nella categoria D.

In questo senso ha sicuramente svolto un ruolo di non poco conto il fatto che la categoria D è

attualmente molto numerosa ed eterogenea per mansioni e responsabilità, soprattutto a seguito

dell’accorpamento delle ex 7^ e 8^ qualifiche. Sarebbe stata una scelta foriera di pericolose

incoerenze organizzative oltre che estremamente onerosa per gli enti, quella di riconoscere la

categoria del “quadro” indistintamente a tutto il personale inquadrato in categoria D.

Tra le varie ipotesi si è più volte prospettata la creazione di una categoria “D super”, nella quale

potrebbero essere inquadrati con procedure selettive interne i dipendenti attualmente collocati nella

categoria D, purché in possesso di determinati requisiti di professionalità ed esperienza. Il ritardo

con cui è intervenuta la sottoscrizione del CCNL 22.01.2004, ha probabilmente indotto le parti

negoziali a rinviare alla prossima tornata contrattuale tutta la problematica relativa al nuovo sistema

di classificazione del personale e di conseguenza della stessa istituzione di un’area quadri.

Intanto sono state introdotte alcune novità che non saranno di poco per gli enti tra le quali si

colloca, per rilevanza e ricadute organizzative, la valorizzazione delle alte professionalità (art. 10

CCNL 22.01.2004).

L’ambito di applicazione della norma riguarda le ipotesi già contemplate dal comma 1, lettera b) e

lettera c) del CCNL 31.3.1999. La prima fattispecie riguarda i portatori di competenze elevate e

innovative, rilevabili dal curriculum professionale e con una preparazione culturale correlata a titoli

accademici, con abilitazioni o iscrizioni ad albi. La seconda casistica è diretta a riconoscere e a

motivare l’assunzione di particolari responsabilità nel campo della ricerca, dell’analisi e della

valutazione propositiva. Le alte professionalità vengono ricondotte all’interno della generale

disciplina delle posizioni organizzative, venendo a specificare due delle tre casistiche già

contemplate dall’articolo 8 del CCNL 31.3.1999.

Il recentissimo CCNL, infatti, riproduce a tal proposito i principi e i meccanismi che gli enti locali

hanno seguito per l’istituzione dell’area delle posizioni organizzative:

a) dovranno essere concertati con le Organizzazioni Sindacali i criteri generali e le condizioni

per la individuazione delle competenze configurabili come alte professionalità;

b) dovranno essere concertati altresì i criteri generali per la quantificazione dei valori

dell’indennità di posizione di quella di risultato. Sulla base di tali criteri, gli enti adotteranno

delle coerenti metodologie di job evaluation per graduare le diverse posizioni che sono state

individuate;

c) gli enti, dopo aver concertato i principi generali con le Organizzazioni Sindacali,

adotteranno sistemi di valutazione dei risultati e degli obiettivi, nell’ambito del vigente

sistema di controllo interno. Questa disposizione sembra chiamare in causa non solo i

dirigenti che conferiscono gli incarichi, ma lo stesso Nucleo di Valutazione o struttura

equivalente.

In merito a quest’ultimo punto si nota come il CCNL sembri legare strettamente la valutazione dei

dirigenti e quella delle alte professionalità. Infatti se queste, al pari dei titolari degli incarichi di cui

agli articoli 8 e seguenti del CCNL 31.3.1999, costituiscono i collaboratori più vicini ai vertici

burocratici dell’ente, non è irrazionale pensare che gli strumenti utilizzati per la loro valutazione

debbano essere simili a quelli impiegati per la valutazione del personale con incarico dirigenziale.

Ulteriore novità è costituita dal valore massimo dell’indennità di posizione e di quella di risultato: la

prima passa a _ 16.000, mentre l’importo massimo della seconda è fissato nel 30% dell’indennità di

posizione. Si precisa che gli aumenti non riguardano le posizioni organizzative di cui all’articolo 8,

comma 1 del CCNL 31.3.1999, a meno che non ricadano nella particolare ipotesi di servizi in

convenzione di cui all’articolo 14, commi 4 e 5, del CCNL 22.01.2204, di cui si dirà in seguito.

Si precisa comunque che le alte professionalità non coincidono con gli incarichi di posizione

organizzativa di cui alle lettere b) e c) dell’articolo 8 del CCNL 31.3.1999, ma rappresentano

un’ulteriore area da individuare all’interno di queste due casistiche.

Il CCNL recentemente siglato presenta una forte attenzione per gli enti di piccole dimensioni e per

le sinergie a livello territoriale. Per questo motivo prevede che solo gli enti privi di dirigenza

possano istituire posizioni organizzative da conferire a personale con rapporto a tempo parziale non

inferiore al 50%. Analoga ratio ispira la previsione secondo la quale, nell’ambito dei servizi in

convenzione, al personale può essere conferito l’incarico di posizione organizzativa sia nell’ente in

cui presta parte della sua attività in virtù della convenzione, che in quello di appartenenza, salvo il

necessario riproporzionamento delle indennità che, sommate, non possono superare _ 16.000.

Da ultimo non bisogna dimenticare l’articolo 15 del CCNL 22.01.2004 che riconosce il diritto dei

responsabili di struttura negli enti privi di dirigenza ad essere titolari di posizione organizzativa,

introducendo una norma ancora più chiara e cogente di quella contenuta nell’articolo 11 del CCNL

31.3.1999.

(articolo apparso sulla rivista “Il Vigile Urbano” Ed. Maggioli” n. 6 Giugno 2004)

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12/09/2010 ultimo aggiornamento